Par Samuel Féret

Féret GFM2012L’accord sur la réforme de la Politique agricole commune (PAC) à l’horizon 2020 a été largement commenté durant toute cette année 2013 qui vient de s’achever. La publication des actes réglementaires de base le 20 décembre laisse à penser que la réforme est maintenant derrière nous, et qu’il revient désormais aux Etats et aux régions de la mettre en œuvre. Toutefois, de nombreux détails doivent être encore validés à Bruxelles au début du printemps, en particulier sur les modalités pratiques du verdissement des aides et des pratiques agricoles.

« Plus juste et plus verte », tel est le slogan que la Commission Européenne, le Parlement Européen et le ministère français de l’agriculture ont largement relayé, tel le mantra de la PAC réformée.

Plus juste en effet, car pour la première fois les Etats-membres ont la possibilité de réduire les aides directes aux exploitations les plus grandes et de bonifier celles des plus petites.

Ce paiement « redistributif » que la France avait proposé fin 2012, permettra de bonifier les aides sur les 52 premiers hectares en France – soit la surface moyenne des fermes de l’hexagone – et de les réduire au-delà. 20% des 7,5 milliards que reçoit la ferme France seront directement et progressivement affecté à ce paiement majoré.

Par ailleurs, les aides au revenu dits paiements de base (anciens droits à paiement unique) s’éloigneront en partie des références historiques datant de 1992, afin de réduire les écarts entre les petits et les grands bénéficiaires de la PAC. Ce mécanisme de convergence qui profitera aux exploitations herbagères, sera moins favorable aux élevages intensifs et aux fermes de grandes cultures.

Plus verte la PAC, peut-être, mais cela ne changera pas profondément la face de l’agriculture aujourd’hui. La principale innovation à retenir, c’est la création d’une nouvelle ligne de dépenses dans le budget communautaire : le paiement vert, représentant pour chaque Etat 30% du montant des aides directes actuelles. Pour le reste, ces aides « vertes » à l’hectare continueront d’aller dans les poches des mêmes agriculteurs, à condition qu’ils respectent un minimum de règles agronomiques et agroécologiques.

Ce paiement à l’hectare sera versé en contrepartie de pratiques bénéfiques au climat et à l’environnement, incluant 1) un minimum de trois cultures différentes pour les fermes ayant plus de 30 ha de terres arables, 2) le maintien des prairies et des pâturages permanents et 3) au moins 5% de surfaces d’intérêt écologique.

L’acte de base précise que les agriculteurs certifiés en agriculture biologique recevront ipso facto le paiement vert sans avoir à respecter ces trois mesures. Cette disposition ou plutôt cette dispense est une reconnaissance accordée par le Commissaire à l’agriculture et au développement rural Dacian Ciolos à l’agriculture biologique, comme ayant des pratiques favorables à l’environnement et au climat allant au-delà des mesures du verdissement.

Mais ces trois mesures de verdissement, peu ambitieuses, ne sont pas inconnues des agriculteurs français, lesquels doivent déjà satisfaire aux directives, règlement et bonnes conditions agricoles et environnementales de la conditionnalité des aides similaires ou proches.

L’objectif de diversification des cultures (et non la rotation, la Commission Européenne ayant argué de l’impossibilité administrative de contrôler la succession des cultures dans le temps) vise à améliorer les taux de matière organique des sols et à limiter les problèmes de parasitisme et les populations d’adventices causés par les rotations courtes. Toutefois le minimum de trois cultures exigé correspond déjà à la rotation type des systèmes de grandes cultures français : blé-orge-colza.

Seules certaines exploitations de monoculture de maïs du Sud-Ouest et de la plaine d’Alsace ne satisferaient pas à la mesure, ce qui motive d’ailleurs les organisations professionnelles du maïs et le ministère de l’agriculture à rechercher une pratique équivalente ou une certification environnementale ad-hoc, ce que prévoit d’ailleurs le règlement européen !

Les exploitations ayant déclaré des prairies et pâturages permanents (PP) devront les maintenir, sachant que les modalités de suivi ne se feront pas au niveau individuel mais aux niveaux régional et national (ratio PP / surface agricole utile qui ne devra pas baisser de plus de 10% avec un système d’alerte dès 5% de baisse).

Les surfaces d’intérêt écologique (SIE) sont actuellement connues par les agriculteurs sous le nom de surfaces d’équivalent topographique (SET), pour le maintien des particularités topographiques, c’est-à-dire les éléments du paysage (arbres, bosquets, haies, talus, terrasses, murets, mares…) ainsi que les bandes tampons le long des cours d’eau, les bordures de champs non fertilisées et non traitées chimiquement et les jachères volontaires.

A partir de 2015, les agriculteurs devront consacrer au moins 5% de leurs surfaces à ces SIE. Toutefois, une somme de détails relatifs aux modalités calcul des SIE n’est toujours pas connue, la Commission, le Parlement et les Etats n’arrivant pas à se mettre d’accord sur les coefficients d’équivalence des éléments du paysage dans les actes délégués de la réforme.

Quelles seront les surfaces d’intérêt écologique reconnues et comment seront-elles calculées ? Le mètre linéaire de haies équivaut-il à 4,5 m², 10 m² ou à 25 m² ? C’est à ce genre de question pratique que les actes délégués devront fournir des réponses concrètes dans les prochaines semaines.

Mais deux autres points majeurs sont toujours en discussion, et pas des moindres pour la crédibilité du verdissement de la PAC.

L’acte de base stipule que certaines surfaces cultivées puissent faire partie des SIE, notamment les cultures fixatrices d’azote atmosphérique, les légumineuses en somme. Sauf qu’une phrase ambivalente à été introduite juste après : «sans fertilisants et/ou produits de protection des plantes ». Puisque par définition les légumineuses n’ont pas besoin de fertilisants azotés, le texte autorise l’utilisation de pesticides… sur des surfaces dites d’intérêt écologique !

Ensuite, puisque les agriculteurs biologiques sont communément soutenus par la PAC au titre des aides à la conversion et au maintien du 2nd pilier de la PAC, la Commission a estimé qu’ils ne pouvaient être financés deux fois pour les mêmes pratiques s’ils reçoivent automatiquement le paiement vert sans respecter les trois mesures du verdissement. Elle a ainsi proposé de réduire d’un tiers le montant du paiement vert des agriculteurs biologiques !

Finalement il semble qu’un compromis puisse se dessiner sur ce point après des discussions que IFOAM UE a entretenu avec la Commission Européenne ces dernières semaines. A l’inverse du schéma initialement proposé par la DG Agri, IFOAM UE a insisté pour que les Etats-Membres n’effectuent des réductions partielles que sur le montant du paiement correspondant à la mesure ‘agriculture biologique’ du 2nd pilier, s’il y a des doublons clairement identifiés avec les exigences du verdissement du 1er pilier.

Ainsi la reconnaissance politique de l’agriculture biologique par le verdissement de la PAC s’est-elle finalement heurtée aux contingences budgétaires européennes qui proscrivent tout double paiement. Les autorités françaises et les ONG sont conscientes du risque de dommages collatéraux qu’induisent ces exemples d’actes délégués de la Commission. Elles négocient ou font pression auprès de Bruxelles avant la fin des négociations sur les actes délégués courant mars pour que la réforme de la PAC rentre pleinement en vigueur au 1er  janvier 2015.